難民認定手続きにおける手続保障に関するUNHCRの判断
［回答１ 回答２ 回答３ 裁判ｔｏｐ ］
|
| （非公式訳文） | ||||||||||||||
| AIDE MEMOIRE | ||||||||||||||
| 大阪地方裁判所第７民事部 御中 | ||||||||||||||
民事訴訟法第１８６条に基づき、貴裁判所がアフガニスタン国籍アブドル．バセルの難民不認定取消請求事件に関し、世界各地の難民保護．支援活動を任されている国際機関としての国連難民高等弁務官事務所（ＵＮＨＣＲ）に情報提供を求めた２０００年１１月２７日付調査嘱託書に回答致します。なお、嘱託書記載の項目順に従って回答させて頂きます。 １）難民認定手続における手続保障（特に、通訳ないし翻訳（翻訳文の添付）に関するわが国が拘束される条約、国際的若しくは地域的な合意が存在するか。存在するとすれば、どのような内容か。地域言語（方言）しか十分に理解できない者に対する特別な配慮がされているかも含めて回答されたい。 手続保障に関する条約規定 難民の地位に関する１９５１年の条約（以下「難民条約」）は庇護希望者の申請を審査する手続に関して特別な条項を設けていない。（１９６７年議定書も同様。）そのような手続の設立は条約締約国の裁量に任されている。 しかしながら、前述の手続は難民条約の施行を無視したりその施行と矛盾すべきではない。 統一的規則が存在しない中、高等弁務官行動計画執行委員会（または、執行委員会、以下ＥｘＣｏｍ）とＵＮＨＣＲは最低限守られるべき手続の基準を設けている（質問２に対する回答を参照）。これらの基準は難民条約適用において生じる格差を縮めることに貢献してきただけでなく、条約が発効してから過去５０年間の国際人権法の発展に大部分沿うものであった。 まず、最初に考えるべき問題として、ある慣行（または手続の欠如）が難民条約の意図することにどの程度相反するものであるかである。この点で、条約法に関するウィーン条約第３１条に、該当する解釈規則を以下のように見出だすことができる。
難民条約の目的はまさに難民の基本的人権の保護であり、この目的は、国際的に保護されている地位である難民の資格に誰が値するのかを審査する上で公平な手続きなしには果たされない。庇護申請の事実を適切に把握せずには、ある者が難民であるか決定することは不可能であることはいうまでもない、（このことは、難民条約と議定書の第１条の定義を明確に引用している出入国管理及び難民認定法第２条（３）－２に定義されている。） 難民申請者が庇護国の言語を話さない場合、難民認定審査には通訳の援助が必要となる。 前述の見解は難民に関して無差別の原則の適用を規定している難民条約第３条によっても支持されている。庇護国の言語が話されていない国出身の難民に対して通訳者を提供しないことは、裁決を下す当局が母国語または共通言語で意志疎通を計れる者に比べ前者を非常に不利な立場に置くことになる。 日本の刑事訴訟法においてはすでに法廷における通訳及び翻訳に関し以下のような規定が存在する。
さらに、日本は市民的及び政治的権利に関する国際規約の加盟国でもあるので、同第１４条に含まれる適正な法手続の条項を厳守する義務がある。
自由権規約委員会は一般的意見（General Comment)13 (1984)において以下のことを再確認している。
庇護希望者がある庇護国へ入国するために正規でない方法を取らざるを得ない可能性もあるので、この規定は重要である。（多くの場合、彼らは旅券を得るために本国の施設を利用することができず、庇護国への入国査証を得るために必要な財政的手段等を持ち合わせていないかもしれない。）よって、出入国管理及び難民認定法の見地からは第４章に含まれるいずれかの入管法違反を犯す可能性が生じ、不法入国や不法残留を理由に刑事事件手続の対象とされるかもしれない。難民条約第３１条と出入国管理及び難民認定法の第７０条－２にある免除を享受する為には、彼らは自らが難民であることを立証しなければならない。仮に、彼らと当局間の意志疎通が不十分であったために事実が立証できなかったとしたら（ゆえに懲役、禁固、罰金や送還を避けられない場合）、我々の見解では市民的及び政治的権利に関する国際規約の第１４条が破られたことが明らかと言える。 手続基準 難民条約の適用を監督する任務を持つ組織であるＵＮＨＣＲ（第３５条）と各国政府は、質の高い通訳の提供は適正な法手続の基本原則であることを同意している。 なぜなら、そのことによって初めて以下のことが保障されるからである。
これらの基準は後述の諸文書に定められている。これらの手続の保障は重要であるるなぜなら、ＵＮＨＣＲの経験から、難民申請供述の誤訳の問題により誤って不認定とされる可能性があるからである。そのような不認定判断は申請者の生命や自由に重大な結果を招くことになる可能性もあり、懸念を抱かざるを得ない。 同様に、質の高い通訳を提供する必要性は難民認定を行なう当局に提出された諸言語の証拠の翻訳についても当てはまる。両当事者が完全に理解しない言語で粗略な面接を行なうことや提出された証拠を言語の困難を理由に無視して結論に達することはルフールマン（迫害を受ける国に申請者を強制送還すること）の事例を招く可能性がある。このことは難民条約の第３３条の違反だけでなく、（日本が批准した）拷問等禁止条約第３条の違反にもなる。したがって、ＵＮＨＣＲの見解では、当局が事実を把握するための助けとなる通訳の必要性を無視する難民条約の解釈は、「明らかに不合理で不当」な結果を招く可能性があると言える（条約法に関するウィーン条約第３２条違反）。 手続の保障手段確立における裁判所の重要な役割 以下の回答に示されるように、難民認定制度に関し国内法が欠如している場合、国内裁判所の司法判断はこの分野の基本的な基準を定める上で大切な役割を果たしてきた。例えば、難民の定義や庇護手続の重要な側面に関して（立証基準、及び「迫害」、「政治的意見」、「特定の社会集団の構成員」の定義の問題等）裁判所は難民条約の人道的精神を 考慮し、難民の定義の要素の溝を埋めることや正しい法的解釈を示すことで多大な貢献をしてきた。 ２）難民認定手続における手続保障（特に、通訳ないし翻訳（翻訳文の添付）の保障）に関する国連難民高等弁務官事務所のガイドライン等が存在するか。存在するとすれば、どのような内容か。地域言語（方言）しか十分に理解できない者に対する特別な配慮がされているかも含めて回答されたい。 手続の基準に関するＵＮＨＣＲガイドライン ＵＮＨＣＲは難民認定手続の基本的保障に関する数多くのガイドラインを出している。それらはＥｘＣｏｍの国際保護に関する結論（特に難民の地位の認定と題される結論題８号－１９７７及び第２８号と第３０号）難民の地位の認定の基準及び手続に関する手引き（以下ＵＮＨＣＲハンドブック）、そしてＵＮＨＣＲにより発行された各種文書の中に含まれている。上記の文書はこの問題に対する国際的コンセンサスと共通の認識を示している。さらに、それらは信頼に値する判断基準とされ難民認定手続の運用に均一性をもたらし、また、庇護手続や適用基準の様々な溝を埋めることで各国政府や裁判所の援助となっている。 上記のガイドラインはいずれも、能力ある通訳及びすべての重要書類の翻訳を無償にて提供することを、公正な庇護手続の重要な要素として含んでいる。 ＵＮＨＣＲは事務所規定に基づき認定を行なっており、 この機能を遂行するための国内難民認定制度が未熟もしくは欠如している世界５０以上の国々においてこれを実施している。ＵＮＨＣＲ職員は庇護の面接を行なう際、必要な場合は常に能力ある通訳を用いている。また、申請者により証拠として提出された関係書類の翻訳も通訳者に依頼している。これら一連の経費は、大部分の難民申請者が経済的に困難な状況におかれていることを考慮し、ＵＮＨＣＲにより負担されている。参考までに「難民申請者を面接する」（特に、英語版６、７、１３、４２頁を参照）と「難民の文脈からの通訳（仮訳）」のＵＮＨＣＲガイドラインを添付します。 ２ａ）右に関連し、貴事務所発行の「難民認定基準ハンドブック」１８９頁以降（日本語訳５１頁以降）は、認定手続につき記載し、１９７７年高等弁務官行動計画執行委員会の 勧告する基本的要件（貴事務所執行委員会の「難民の国際的保護に関する結論」第８号）を１９２頁以下で解説しているが、わが国を拘束する点があるか。あるとすれば、その内容について。 手続基準に関するその他の情報源 すべての難民認定手続（締約国政府およびＵＮＨＣＲによりおこなわれている）は、（国内法で取り決めがない限り）締約国に対し法的拘束力はないものの難民法の分野で重要かつ無視の出来ない発展をしてきた最低限の守られるべき国際基準に従わなければならない。欧州連合はすでに様々な枠組みで庇護手続基準の協調を推し進めている。（以下ヨーロッパの項を参照）それらの基準は以下の実体．枠組みによって確立されている。 ＵＮＨＣＲ執行委員会（ＥｘＣｏｍ）により定められた難民認定手続に関する政府間基準 ＵＮＨＣＲ執行委員会（ＥｘＣｏｍ）は５７ケ国の代表からなる諮問機関であり、高等弁務官の職務遂行に関しガイダンスを与える。執行委員会の権限は国連総会と国連経済社会理事会より託されたものである。日本は執行委員会（ＥｘＣｏｍ）の現構成国であり、難民の受け入れ、認定制度及び処遇についての政策指針を規定した国際的保護に関する結論に賛成してきた（添付の「難民の国際的保護に関する結論（選集）」を参照）。 ＥｘＣｏｍの結論は法的拘束力を持たないが難民条約に従い難民認定手続をおこなつている各国政府や裁判所に指針を与えている。さらに、ＥｘＣｏｍにおいてこれらの結論を採択してきた国々は、これに従うことにより庇護申請者に対する責任を果たすという道徳的義務感を持ち続けることも期待される。 ＵＮＨＣＲガイドライン 条約締約各国による難民条約の均一的な適用を保障する為に、執行委員会の構成国は１９７７年に、ＵＮＨＣＲに対し、難民の地位の認定の基準及び手続に関するハンドブックの作成を要請した。ハンドブックに掲げられた目的は「各国政府に指針」を与えることであつた。（ＥｘＣｏｍ結論第８号（ｇ）傍線筆者）。ハンドブックには難民条約発効後の最初の２５年間でＵＮＨＣＲや政府が築いてきた知識だけでなく各国政府の実務や見解も含まれている。（ハンドブック－はじめに－セクションⅤ、Ⅵを参照）その後、ハンドブックは１９９２年に再編集されている。 結論としてＵＮＨＣＲは国際的難民保護とは難民条約の条項の有効で良心的な運用．適用に基づくものであると考える。よって、国際組織（ＥｘＣｏｍ、国連総会、国連経済社会理事会など）の構成国としてその原理原則や基準の確立に関与し、そして積極的に推進する国々には、それらの原則や基準に従いその責任を果たすという道徳的な義務がある。さらに、難民条約は人道の精神に則って解釈されるべきものであるため、しかるべき手続についての公正で正当な基準が「法的拘束力」がないからという理由で保障されないという主張は、結果的に難民もしくは申請者に重大な危険を及ぼす恐れがあり、疑問の余地が残る。 ＵＮＨＣＲハンドブック及びＵＮＨＣＲ執行委員会（ＥｘＣｏｍ）結論の裁判所における使用について ＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブック、ＥｘＣｏｍ結論の双方とも、これまで諸国の裁判所において難民認定の学識的及び解釈上の根拠として引用されてきた。 法解釈上の根拠としてのＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブック カナダ連邦最高裁判所は多くの判例で、ＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブックを法解釈のための貴重な根拠として言及している。中でも、歴史的な「カナダ政府（司法長官）対ワード」判決（［1993]2Can.SCR)は、以下のように述べている。 「…（条約自体の歴史的経緯を見るよりも）より説得力のある根拠が存在する。この問題について頻繁に引き合いに出されるのはＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブックの第６５項である･･･このハンドブックには正式な拘束力はないものの、･･･カナダを含むＵＮＨＣＲ執行委員会の参加各国はこれを支持し、締約国の裁判所によって依拠されている。（傍線筆者） 」 この見解は繰り返し再確認されてきた。中でも「チャン対カナダ政府（雇用．移民省）判決（［1995]3SCR593)は次のように述べている。 「ＵＮＨＣＲの難民の地位の認定基準及び手続に関する手引き（難民認定基準ハンドブッ ク）の基準により、控訴人は難民委員会に対して自己の主張をいま一度述べる権利を有する。難民認定基準ハンドブックは、カナダを含む締約各国をを正式に拘束する力はないものの、締約各国における難民認定手続基準についての累積知識を基に形成されたものである。頻繁に引用されており、カナダ政府代表を含むＵＮＨＣＲ執行委員会により支持され、締約各国の裁判所によって判定基準として依拠されている。よってＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブックは、難民認定実務において極めて正当な拠り所として扱われなければならない。これは当然、難民委員会のみでなく再審理を行う裁判所にも適用される。」 アメリカ連邦最高裁判所は、１９８７年３月９日の「移民帰化局対カルドザ．フォンセカ」の歴史的な判決において、ＵＮＨＣＲ難民認定基準ハンドブックについて次のように述べている：
上記の最高裁判決は、後に米国内の諸判決に引用されている。特に合衆国第九巡回控訴裁判所は、１９９６年に「アントニオ．フロー．チャンコ、マリア．オフェリア．サン．ミゲル．チャンコ対移民帰化局」判決（８２Ｆ．３ｄ２９８）で次のように述べている。
「ラモス．バスケス対移民帰化局」判決、５７Ｆ３ｄ１４２４、１４２７（ｇ Ｃｉｒ．１９９４），他。 英国貴族院も、ＵＮＨＣＲハンドブックの解釈上の価値について述べている。「Ｔ．対内務大臣」判決（［1996]2 ALL ER 865 )では次のように述べている。
英国控訴裁判所（民事局）は、「Ｖ－内務大臣、移民控訴審、ex parte（一方的に）アンソニーピライ．フランシス．ロビンソン」判決(FC396/7394/D）において、国内避難という代替選択肢について解釈源を求め、こう述べている。
法解釈上の根拠としてのＵＮＨＣＲ執行委員会（ＥｘＣｏｍ）結論 ニュージランドの難民の地位控訴局は、決定の中でＥＸＣＯＭの結論に頻繁に言及している。当局は難民No.1/92（30 April 1992)決定において、執行委員会結論の権威について以下のように述べている。 「本決定が折りに触れＵＮＨＣＲ執行委員会の結論を引き合いに出したことを鑑みれば、これら結論のもつ重要性についてここで述べるのは適当であろう。…本決定で参照した執行委員会結論は、当局に対する拘束力は無いものの、相当に説得力のある拠り所となるものである。」 ２ｂ）結論第８号以降、最近までのＵＮＨＣＲ執行委員会の結論（例えば第８１号、８２号等）において、通訳ないし翻訳（翻訳文の添付）等の手続保障について、日本政府を拘束する点があるか。あるとすればその内容について。 手続上の一定の基準を定めた特定のＵＮＨＣＲ執行委員会結論 以下は前出の２.aにおける回答あわせて読まれたし。 １９７７年の結論第８号が定めた基準は、現在も効力を持つものである。特に、段落（ｅ）（ｉｖ）は次の通りである。 “申請者が、事案を関係機関に提出するために必要な便宜（能力のある通訳の提供を含む）を受けること。” さらに、近年、執行委員会は、結論第８１号（ｈ）（１９９７），第８２号（ｄ－ｉｉ）（１９９７），第８５号（１９９８）等において、こうした基準を再確認した。 結論第８５号は以下のように述べている。 ［執行委員会は］： （ｒ）各国に対して、難民の請求を取り扱う為の手続を考案し、かつ実行するように強く促す。なお、その手続は、適用可能である普遍的難民文書および地域的な難民文書に定める保護に関する諸原則と一致し、更に国際的基準および執行委員会が勧告する諸基準にも矛盾しないものでなければならない。 （ｓ）国内の難民認定手続を誤用しまた乱用する傾向が増えているという国々からの報告に憂慮の念をもって留意し、また各国が国家レベルでも国際協力を通じてもこの問題に対応する必要性を認め、ただし、各国に対して、国内法及び出入国管理措置を含む行政上の実務慣行が、関係国際文書に定められているような、適用可能な難民法及び諸基準と両立しうることを確保するように強く促す。 （傍線筆者） ３）上記の条約等の存否や拘束力の点は別として、通訳ないし翻訳（翻訳文の添付）の保障（手続保障の概要の説明、調査手続への呼び出し状や難民不認定等の決定文等について説明や通知、呼び出し等を含む。）について、各難民条約締約国の法規や実情はどのようなものか。 通訳保障に関するヨーロッパ各国の政府間合意 上述の執行委員会結論第８号以外で、難民条約の正当な適用における基本的手続の基準を定義した最も一般的な国際文書は、１９９５年６月２０日のＥＵ委員会決議「庇護手続における最低限の保障」であり、以下の通りである。（Official Journal of European Communitiesに掲載されたものを添付） この決議は、庇護申請者が「手続について、また手続が行われる際の権利及び義務について自らが理解できる言語で知らされる」権利について広範に述べている。「特に、申請者 は当該部局に申請する際、必要な場合には常に通訳を与えられなければならない。通訳が正当な権限を持つ当局によって召喚された場合、こうしたサービスは公的資金から支払われなければならない…」（第１３条）。 さらに、同決議は第１５条で、（ｉ）申請者への決定の伝達、及び（ｉｉ）決定の趣旨の通達と異議申し出の可能性の通知を本人の理解できる言語で行うための適正手続を保障している。 ヨーロッパ各国の庇護問題担当大臣委員会会議の推薦書［No.R(94)5,OP11;No.R(98)15,OP1.6]をはじめ、その他の注文書においても通訳の必要性について言及している。 通訳保障に関する国内立法：諸事例 難民認定関連の国内法の大多数においては、通訳を得る権利を一般原則として保障している。 例えば スペインの庇護法（Law 9/94)は、申請書の提出やその後の手続き全般について通訳が無料提供されるべきであること、または庇護申請者はそうしたサービスを受ける権利について恒常的に通知されるべきであることを定めている。 オランダの外国人法にも、すべての庇護申請インタビューに政府負担で通訳がつけられるべきとの類似条項がある。 フィンランドの外国人法第２条では、難民認定インタビューに限らず、難民申請者が医療サービス、法的助言、学校教育を受ける場合にも通訳が無料で提供されることになっている。 通訳保障についての裁判所判例： 諸事例 カナダでは、最高裁判所が「相手を理解し、相手に理解されることは、適正手続の中で最低限の条件である。」とした。（Societes Acadiens de Nouveau Brunswick Inc.対 教育の公正を求める親の会」判例、1986-1 SCR549,622)。庇護申請の手続で通訳を受ける権利は連邦控訴審裁判所により堅持されてきた。「オウス対雇用．移民省」判決（1989-FCG No.173)で裁判所は、当該案件の状況により通訳の必要性が示される場合には、この権利 を行使できるとした。「ミン対雇用．移民省」（1990-FCJ No.173)判例で裁判所は、上記最高裁判決に従い申請者が十分な能力のある通訳を利用する権利を保障している。 庇護申請者に対する通訳提供の手続上の保障は、ベルギー国家委員会でも Nwokolo Etat Belge 判決で確立された。（Couseil d'Etat,29,June,1990,no.35.346-lieme chamber 参照）それによると、通訳をつけないということは、申請者に自分の権利を正当に弁護する機会を与えないことであるから、ヨーロッパ人権憲章と1951年の難民じょうやくの違反にあたる。 アメリカでは、申請者への質問と本人の返答について通訳を受ける権利は、庇護申請中の必須事項である。 ４）難民条約締約国（我が国も含む）における最近１０年間（１９９０年から回答時点まで）の（ａ）．各年毎のアフガニスタン難民の難民申請数、（ｂ）マンデイト難民認定数等、及び、（ｄ）．各認定理由毎の内訳について回答されたい。 １９９０年末の時点で、世界のアフガン難民は2,562,000人を数えた。その多くは「戦争難民」とみなされ、集団として保護を受けた。イランに 1,325,000 人、インドに 14,500人等、彼らは主に周辺諸国において庇護され、ＵＮＨＣＲやＮＧＯその他から物的支援を受けた。アフガン難民全体数の中でも比較的少数のみが、０ＥＣＤ（経済協力開発機構）各国に庇護を求めた。これらの人々は全体の１パーセントに満たない。日本におけるアフガニスタン人の難民申請数が他の先進国に比べて非常に少ないことは顕著である。 １９５１年の難民条約締約国におけるアフガニスタン人の難民申請及び難民認定数（１９９９年） 追加情報については、ＵＮＨＣＲのインターネットホームページ http://www.unhcr.ch/statist/99oview/toc.htm の統計資料を参照。 ＵＮＨＣＲ 日本・韓国地域事務所、 ２０００年１２月 |
||||||||||||||