統一地方選の実態

北海道夕張市の財政破綻を端緒に首長の資質と地方議会の存在意義について各地で議論が始まっている。こんな時期に地方選挙を迎えたのであるが、この機会に地方選挙の実態について検証することにした。

大阪府では知事選挙は来年１月に行なわれるが、本年４月に大阪府議会議員と政令指定都市の選挙、一週間後に衛星都市の選挙、７月には参議院選挙が執行されるので今年は選挙の年といわれている。
今からちょうど６０年前の昭和２２年にＧＨＱの要請で全国一斉に地方選挙が執行されたので「統一地方選挙」といわれ、今回の選挙はこの年から起算して第１６回目の統一地方選挙となっている。現在では全国の統一率は３０％前後にまで落ち込んでおり統一地方選挙と言えなくなってきた。その理由は町村合併や首長の辞任、議会の解散により統一率が下がったからである。

今回の選挙結果を眺めてみて感じることは、地方議会の機能に関して以前には無かった議論があり、その自治体の首長や議員を選ぶ選挙なのに何故投票率が低いのかという問題である。この問題は永遠の課題といえるであろうが昭和の３０年代は７０〜８０％の投票率であったのに年を経るに従い低下の傾向が進み、遂に５０％を割るに至った。その原因にはいろいろな要因が考えられるが、投票率の低下傾向と同時に地方議会議員の候補者数も激減してきたことも大いに関連がありそうだ。

候補者数減少の原因

投票率と候補者数減少との関連であるが、甲乙付けがたい候補者がひしめき合うような選挙となれば投票率は上昇すると考えられ、現実にそのような傾向は顕著である。だとすれば候補者数の減少の原因について考えてみる必要がある。

まず挙げられるのは地方自治体の行政的成熟による議員及び首長の存在意義の希薄化ではないだろうか。

身近な例を挙げて考えてみると昭和３０年頃までは道路の舗装率も悪く雨が降ればぬかるむ道路も少なくなかった。それに対して行政側の対応は凹みに砂利を埋める程度が精一杯であり、それも予算との絡みで役所は直ぐに対応できない時代であった。市民の要望が直ぐに実現されない時に議員に頼めば役所の対応が早くなった事があった。こんな時代には身近な議員の存在は貴重だったので地域代表的な議員を求める声に呼応して候補者も多かったのである。
今も制度として残っている推薦立候補の制度もそれなりに機能していた時代であった。私の知る限り、現在この制度はまったく使われなくなっているようだ。
このような傾向は昭和４０年代中頃まで続き、これを是正するために千葉県松戸市では「直ぐやる課」を設置し市民の要望に応える対応をして話題になった。全国の議員が松戸市に視察に押しかけたのは懐かしい思い出である。
しかし、こんな傾向が劇的に変わった原因は他ならぬ経済発展であった。

経済発展により自治体が姿を変えていった

昭和３５年に総理に就任した池田勇人氏が「所得倍増計画」を打ち出し１０年計画で国民所得を倍増させる計画を発表した。当時としてはとてつもない計画であったがこの政策は大蔵官僚の下村治氏が『経済変動の乗数分析』と題する論文を発表し、池田勇人氏がそれを推進したのである。
当時の日銀幹部や都留重人氏らの経済学者からは疎んじられた下村構想が見事に時流に乗り計画着手後７年の短期間で目標を達成し世界中からわが国の経済発展が奇跡であり驚異的であると評されたのであった。
顧みれば役人の才能を見出した宰相池田勇人も立派であったが、一流と称された経済学者のいい加減さや日銀幹部の閉鎖性は今も変わらないようだ。
下村治氏の論文が英字で出版されていたらノーベル賞ものだとさえ評する人もいるくらいである。
水木楊著「思い邪なし―下村治と激動の昭和経済」の著書に詳しく紹介されている。
このような時の流れとともに自治体の財政状況が好転し、身近な行政需要は満たされ生活水準は格段に向上し、「直ぐやる課」的な課題は一応解消するに至ったのである。三種の神器と称された電化製品が広まった時代である。
この頃から身近な議員の存在価値は減少しだして４年毎の地方選挙のたびに候補者数が減少しはじめたのである。
換言すれば議員に頼まなければ事が進まない時代が終わるとともに候補者数が減少し、役所仕事に無関心な層が増え投票率が低下の傾向をたどるようになったのである。
逆の言い方をすれば、役所や議員の存在を一切意識しなくても良い時代が理想的な自治体の姿なのかもしれないが、現在の地方自治体は財政破綻問題をはじめ少子高齢化社会への対応や、顕在化してきた格差是正問題や福祉施策に加え危機管理策が大きくクローズアップされており地域住民としては行政に無関心でいることは許されない時代となっている。
こんな状態なのに地方議員の大半は相変わらず理事者との関係を第一義に捉え、それによって選挙地盤や支援者への利益誘導を優先する傾向があるのは困ったことである。この傾向は窓口業務と称される市民と直接接触を持つことが多い基礎的自治体（市町村）で顕著である。

現在の自治体が抱える問題点は・・

現在の地方自治体は軒並み財政破綻の危機に瀕しており行政改革や職員給与カットなどで苦しい時代を迎えているが、それでもリストラがないことや「天下り問題」などから依然として役人天国といわれている。

顧みれば好景気の時代にはその流れに乗り、不況の時代には国の景気浮揚策としての財政出動に促され、過剰とも思われる公共投資に走った地方自治体はバブル経済の崩壊以降軒並み財政危機に見舞われ今日に至ったのである。
国の経済政策の失敗と自治体の放漫経営が相乗的に作用した結果であるが、換言すれば目に見える箱物建設に憂き身をやつした首長のパフォーマンス的行政の付けが今日の自治体破綻の原因であり、それをチェック出来なかった議会の責任も大きいといわねばならないだろう。

しかし、この世界にも流行り廃りがあるようで最近では「危機管理」と称される施策が目立ちだしたのはそれなりの進歩といえるだろう。自治体によっては警察官のＯＢを採用することでその第一歩だとするところもあるが、ソフト面も大事だがハード面での対応はもっと大事な筈だ。

たとえば表通りはきれいに整備されていても裏にまわると軒を接する家並みがあり火災が発生したときなどに消防車の進入は勿論、住民の避難にも事欠く状態のところが沢山あるのをなぜ放置しているのだろうか。この種の問題は権利者の居住権を犯すことにもなりかねず多額の予算と忍耐強い説得が必要であるため、易きに流れる首長と議員との関係からは大きな期待は出来そうにない。
安全な街づくりもその一つだが、少子高齢化社会の持つ問題点を精査し長期ビジョンに立脚した施策を進めるべく首長を方向付けるような資質を議員は身につけるべきであろう。

今回の選挙で面白い出来事があった。滋賀県議会議員選挙でＪＲの新駅建設をめぐる賛否が争点となって当選した嘉田知事を支援するグループ「対話の会」の動きである。

この問題を大阪府議会議員の浅田均氏は彼のＷＥＢで「二元代表制の否定？」と題して取り上げておられるが、氏の意見は

滋賀県議会議員選挙の結果が話題になっています。
知事を支援する「対話の会」というグループが公認、推薦を合わせて１２人もの当選者を出したからです。滋賀県議会の争点は栗東新駅の建設ですが、こちらが指摘したいのは、知事が議会に知事シンパを送り込むことの問題性です。

知事と議員・議会が独立して選ばれることが二元代表制の原点です。独立して選ばれてはいるものの、もし議員全員が知事と同意見なら大政翼賛会であり、議員・議会は不要になります。「地方政治の新たな実験として期待される」などと評価する学者がいるのは、こういう観点からすると、おかしな話です。

議会と知事は、それぞれの特性(選ばれ方と権能が異なる)を活かして、住民の意思を府政に的確に反映させるため、競い合い、協力し合いながら、最良の意思決定を導く共通の使命が課せられています(栗山町議会の議会基本条例を引用)。

浅田氏ご指摘の通り、二元代表制の地方議会の中で総与党態勢の及ぼす影響は大きく、議員の発議権やチェック機能を自ら放棄するような議員を生む危険性を孕んでおり、そうなれば制度そのものが崩壊したといわねばならないだろう。
浅田氏は控えめに指摘しておられるが、「新しい実験として期待される」などと評した学者が誰かはわからないが笑止千万な話である。
何回となく指摘してきたが知事と議員との関係は常に是々非々以外にはないのである。

痛みを分かち合いながら、時には歯を食いしばって地域住民を説得する首長や議員こそが選良なのである。
ある時、身近な地方議員に「公僕と選良」の違いを問いかけたら「選良」って何ですか、と逆に問われたことがあったが、こんな議員の存在こそ問題である。

自らの立場を正しく理解している議員なら選挙の推薦はがきに「知事推薦」「市長推薦」などと書くことに抵抗を感じるはずなのに、錦の御旗の如く振りかざしている無神経さは何を意味するのだろうか。

低投票率を生む原因の数々

首長選挙に際しては共産党を除く総与党体制が多く見られた時代が続いたが、さすがに最近は政党推薦を受けない首長候補が続出している。しかし実態はそんなに変わってないのが実情のようである。
首長選挙における総与党体制が投票率に及ぼした影響は大きく、選挙民の選択肢を奪うことなるとの指摘は正しい。また、ほとんどの政党が相乗りすることにより選挙結果を待たずして当落が容易に予測されるような選挙では投票に行く気がしないのは当然である。

和歌山県や奈良県で最近話題になった事件のように、首長そのものが官製談合を主導したり議員が入札に圧力をかけるなどの不祥事や議員の政治資金をめぐる不透明さなども政治不信を増幅させ投票率低下の原因のひとつとなっている。

もう一点、地方における政党の存在感の希薄さにも原因がある。
首長選挙の無投票は典型的な例で、すべてを容認しているとは思えないのに不作為を決めこむことは政党の存在感を希薄なものにしている。また、政党の地域支部が現職議員の後援会のような存在になっているのも問題である。
さらに議員の中には政党に所属しながら選挙の時には無所属を表明する者がいるが、これは政党に対する背任であると同時に有権者に対する欺瞞でもあり、それを許容している政党にも問題がある。

投票率の経年経過

となっているが、今回僅かながら上昇したのは前回の落ち込みがひど過ぎたからかも知れない。しかし、いずれにしろ５０％を下回っているのはやはり大きな問題だろう。

時を同じくしてフランスでは大統領選挙が執行された。フランスの選挙結果から感じることは、なんといっても投票率の高さである。この選挙の第１回目の投票率は実に８４，60％であり、いずれの候補者も過半数を得られなかったために上位２者による決選投票が行なわれ、その投票率は８３,９７％であった。
最初の選挙より下回ったとはいえわが国の選挙と比べれば驚異的な数字である。

国家元首を決める選挙だからこそこの投票率になるのだろうが、このことは後述する憲法改正を決定する国民投票法における投票率を議論する際にも合わせ考えてみる必要がありそうだ。

単独選挙の投票率について

統一率が低下してきていることを指摘したが、首長の単独選挙となれば投票率は極端に低くなる。
大阪府知事選と大阪市長選挙の前回の投票率を見てみると大阪府知事選挙の投票率は４０．４９％で、前回を４．０９％も下回り過去最低の投票率であった。
しかもこの選挙にはタレント性のある候補が出馬してこれなのである。
その前に執行された大阪市長選挙は３３．３１％でしかない。現行制度では投票率によって選挙の効力は判断されず、有効投票の４分の１以上を獲得すれば当選が認定されることになっており、これでは有権者総数の１０〜２０％程度の信任しか得ていない首長が誕生することになるのである。こんな状態でその行政区を代表する首長と言えるのかどうか、代議制民主主義の本旨に照らしても問題だと言わねばならないだろう。

国民投票法で投票率はどう扱われるのか

「日本国憲法の改正手続きに関する法律案」が衆院を通過し参院で審議されているが法案のあらましは次の通りである。

日本国憲法９６条は、憲法改正は「国民投票で過半数の賛成」とだけ規定しているが、投票率が如何に低かろうともその選挙を有効と見做せば、仮に４０％の投票率で賛否が拮抗した場合は有権者総数の２０％前後の賛成で憲法改正が実現することになるが、国の基本法がこんな少数者の意向で改正されることに問題はないのだろうか。
前述したフランス大統領の選挙制度は第１回投票で過半数を獲得する候補者がいなかった場合は上位２名の決戦投票が行われることになっている。この制度は大統領という立場が国家を代表するとともに大きな権限を持つことから国民の支持率をより明確にする必要があるからであろう。
国家の基本法である憲法改正の是非を問う国民投票も有効投票の過半数で決定するのではなく選挙の成立要件を設ける必要があるのではないだろうか。
ちなみにわが国の憲法改正の要件は衆院議員１００人以上、参院議員５０人以上の発議と、両院の３分の２以上の賛成と国民投票の過半数となっており国民投票の前段でかなりのハードルが設けられているが、それでも国民投票に成立要件が決められていないのは問題である。

諸外国における憲法改正の手続きをみると、ドイツは上下両院の各３分の２で改憲できるシステムで今日まで５２回改正している。
アメリカでは上下両院の3分の2と4分の3の州（38州）の立法府により採択されれば改正ができ、今日までに１８回改正している。
フランスやイギリスとわが国では法体系が異なり、いわゆる成文憲法を持たない国もあり単純比較はできないが、かなり頻繁に改正している。
各国の憲法をめぐる対応を調べてみて感じることは、日本では明治憲法発布の時点で「現在及将来の臣民に対し此の不磨の大典を宣布す」といわれ、戦後新しい憲法が発布されたが、依然として「不磨の大典」として不変なものであると思い込まれている傾向があり世界でも珍しい硬性憲法といわれている。
戦後の憲法改正論議は戦争アレルギーと重なりタブー視されてきたが、ようやく国民世論も改憲に理解を示すようになってきた。

人を選ぶ選挙と違って施策を選ぶ選挙として最近各地で行なわれるようになった選挙に住民投票制度がある。市町村合併の是非を決める住民投票が身近で行なわれたが、この選挙の成立要件を事前に決めていたケースがあった。住民投票ですら投票率が５０％に満たない場合は選挙を無効とする規定をつくっているのに憲法改正をめぐる国民投票に成立要件の規定がないのは問題である。

選挙の成立要件を設けた選挙の例

行政効率を高めるためと称して平成の大合併の呼び名で市町村合併を合併特例債つきで推進した際に各地で住民投票が実施された。住民投票を実施した市町村の数は３３市・１６１町・３６村の計２３０自治体であったが、その中で投票率が５０％未満の場合は選挙不成立として開票しないことを条例で決めていた自治体があった。（驚いたことに、総務省はその結果を記録しているだけで全国で成立要件を決めた自治体の総数は記録がないとのことである）。

選挙の投票率が５０％以下のため開票しなかったケースは下記の通りである。

守口市は門真市と同じく５０％条項を決めていたが、投票率は５０，６４％で辛うじて５０％を超えたので開票したが反対が賛成票を７倍上回り否決された。大阪では８自治体で住民投票を実施したが、守口・門真・高石市・忠岡町の４自治体は成立要件を投票率５０％に設定していた。
大阪で合併が実現したのは堺市と美原町だけであるが、双方とも住民投票は実施しなかった。

市町村合併は議会の議決だけでも良いのだが、住民の意思をより尊重するために敢えて住民投票をして民意を問う手段を講じるのなら有権者の過半数を選挙の成立要件とすることは正しい対応であると思う。

国民投票法のような全国規模の選挙で成立要件を設けることの最大の問題点は都道府県によって投票率にばらつきがあることである。

しかし、期日前投票の奨励や郵便投票の検討、選挙期日を長くし徹底した投票勧奨などにより憲法改正の意義を高め、多くの民意を反映させることこそ国民投票のあるべき姿だと考えるが、何故か自民・公明と民主党は成立要件設定には反対である。その理由は成立要件を定めれば選挙が成立しないことを危惧するからであるが、どんなに低投票率でも選挙を有効とすることは、何が何でも改正ありきとの謗りを免れないのではないか。如何に国会におけるハードルがあるとは言えこれでは国民主権の謳い文句が泣くのではないだろうか。

国会における議論の中で成立要件を設ければ投票をボイコットする動きによって国民投票が成立しないことを危惧する意見があるが、こんなネガティブな運動をするより改正反対の運動をすることの方が余程効果的であると考えるし、もしそんな動きをする政党があるとすれば、その政党の存在理由を自ら放棄するものと国民は判断することになるだろう。８５０億円位の経費が必要とされている国民投票の実施を契機として各種選挙の重要性を訴え、関心を喚起し投票率をあげることこそ肝要ではないだろうか。

憲法改正のためには、国会で３分の２の議決などのハードルが設けられているとはいえ国民投票における選挙の成立要件を有権者の過半数とする規定は必要であると考える。

政治や選挙に無関心であることはそれだけ恵まれた状況にあるからだとする説もあるが、こんな形で選ばれた首長や議員の存在が形骸化している現実を考え合わせると国民投票法に限らず選挙の成立要件を真剣に考える時期が今ではないだろうか。

第１６回統一地方選挙の投票率一覧

統一地方選挙前半戦の１３都道府県知事選挙の投票率は、現職に対して知名度の高い候補が乱立した東京都は５４,３５％と前回投票率の４４,９４％を大きく上回った。与野党対決となった福岡県ではわずかに伸びたが与野党相乗りや民主党の不戦敗区ではいずれも前回を下回った。
４４道府県議の平均投票率は５２,２５％で過去最低となった。
大阪は４４,９０％で前回より僅かに伸ばしたが全国平均を大きく下回っている。

【大阪府議会議員選挙の投票率】　 大阪府議会議員選挙では毎回行政区ごとに投票率のばらつきが見られるが、それぞれの最高と最低を比較してみるとかなりの変化がみられる。 最高の投票率は大正区の５７,８２％で、女性の投票率が唯一６０％を超えており、選挙の結果は女性候補が当選している。男性の投票率が６０％を超えた選挙区はない。 ５０％を超えたところは僅かに７選挙区だけで、３０％台の選挙区は実に７選挙区もある。大阪府下で最低の投票率は泉南市で２９,２４％であった。 もう一つ、従来と違っている点は、大阪府下で常に投票率がトップであった豊能郡豊能町が４３,０８％、能勢町が４２,１９％とかなり落ち込んでいるのはどうしたことだろうか。 投票率が低い原因はいろいろあるだろうが、地方行政に関する関心のなさと議会に対する信頼感の希薄さに集約されそうだ。 平成１９年５月 大阪府選挙管理委員長　　松　室　　猛